Overgangen fra trygdekontoret til NAV

Den 1. juli 2006 ble trygdeetaten og Aetat slått sammen til Nav. Reformen skulle gi folk «én dør inn», men ga også nye problemer, blant annet EØS-saken.

Trygdekontoret ble en del av Nav 1. juli 2006, da trygdeetaten og Aetat ble slått sammen til én statlig etat. Kommunenes sosialtjeneste kom inn under samme tak gjennom et lovfestet partnerskap, slik at man skulle få «én dør inn» til arbeid, trygd og sosialhjelp. Store norske leksikon kaller NAV-reformen en av de største reformene i norsk offentlig forvaltning de siste 20 årene.

Denne artikkelen følger overgangen fra bakgrunnen til problemene som kom etterpå. Den korte historien om hele trygdens vei står i Trygdekontorets historie i Norge.

Trygdesystemets røtter i Norge

Det norske trygdesystemet har røtter tilbake til slutten av 1800-tallet. Den første trygdeordningen var lov om ulykkesforsikring for fabrikkarbeidere, vedtatt 23. juli 1894. Rigsforsikringsanstalten, senere Rikstrygdeverket, ble opprettet for å administrere den.

Lov om sykeforsikring kom 18. september 1909, og i 1936 ble det innført en statlig alderspensjon. Folketrygdloven ble vedtatt 17. juni 1966 og trådte i kraft 1. januar 1967. Den samlet blant annet pensjonene og attføringen, mens syketrygden kom inn i folketrygden først i 1971. Loven påla at det skulle være et trygdekontor i hver kommune. Etaten og dens forløpere er omtalt under Rikstrygdeverket.

Trygdekontoret: struktur og funksjon

Folketrygdloven fra 1966 § 13-1 slo fast at folketrygden skulle administreres sentralt av Rikstrygdeverket, regionalt av fylkeskontorene og lokalt av trygdekontorene. Hvert trygdekontor ble ledet av en trygdesjef, som var kontorets daglige leder og avgjorde saker på vegne av kontoret. Kontorene tok imot krav og søknader og ga veiledning om trygde- og bidragsrettigheter. De behandlet ytelser som alderspensjon, uførepensjon (fra 2015 uføretrygd) og sykepenger etter hvert som disse kom inn under folketrygden. Barnetrygd lå utenfor folketrygdens felles regelverk, med egen lov.

Ved siden av trygdeetaten fantes Aetat, som tok seg av arbeidsledighet og arbeidsformidling. Aetat var kortformen for Arbeidsmarkedsetaten, og etaten hadde vokst ut av Arbeidsdirektoratet fra 1945. Før omorganiseringen i 2000 het de lokale kontorene arbeidskontor. Kommunene hadde dessuten ansvaret for sosialtjenesten, og sosialhjelp ble gitt på kommunens eget kontor. Hvis du hadde behov for hjelp på flere områder, måtte du derfor ofte henvende deg til flere kontorer, og det ble sett på som en svakhet ved systemet.

Veien mot NAV-reformen

Den 12. desember 2001 ba Stortinget enstemmig regjeringen om å utrede ett felles organ for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdetjenester. Bakgrunnen var at brukerne ofte måtte forholde seg til både trygdekontor, Aetat og sosialkontor.

Regjeringen Bondevik II la fram St.meld. nr. 14 (2002–2003) i desember 2002. Stortinget sendte meldingen tilbake 12. mai 2003 og ba om modeller for én felles etat. Et utvalg ble oppnevnt 15. august 2003, og det leverte NOU 2004:13 «En ny arbeids- og velferdsforvaltning» 29. juni 2004. Deretter la regjeringen fram St.prp. nr. 46 (2004–2005) «Ny arbeids- og velferdsforvaltning», og Stortinget sluttet seg til forslaget 31. mai 2005.

Forslaget var én statlig etat, laget av Aetat og trygdeetaten, og et felles kontor i hver kommune i samarbeid med kommunene. Kommunene skulle beholde ansvaret etter sosialtjenesteloven.

Sammenslåingen: fra tre til én

Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen ble kunngjort 16. juni 2006 og trådte i kraft 1. juli 2006. Samme dag ble Nav opprettet ved at Aetat og trygdeetaten ble slått sammen til Arbeids- og velferdsetaten. Rikstrygdeverket ble lagt ned, og arbeidskontorene ble avviklet. Navnet NAV sto opprinnelig for «Ny arbeids- og velferdsforvaltning».

Etter Nav-loven §§ 13 og 14 skal etaten og kommunene etablere felles lokale kontorer som omfatter alle kommuner. Hvert kontor opprettes ved avtale mellom Nav og kommunen, som blant annet avtaler lokalisering, organisering, drift og hvilke kommunale tjenester som skal inngå. Loven har ingen fast liste over kommunale tjenester, så det som går utover det lovpålagte, avtales lokalt.

Riksrevisjonen oppgir at kommunens lovpålagte minimum i Nav-kontoret er økonomisk stønad (økonomisk sosialhjelp), midlertidig botilbud, kvalifiseringsprogram, opplysning, råd og veiledning og individuell plan. Kvalifiseringsprogrammet ble innført 1. november 2007 i kommuner med Nav-kontor og var tilgjengelig i alle kommuner fra 1. januar 2010. De fleste kontorene valgte å gå utover minimumet. I Riksrevisjonens undersøkelse av 455 Nav-kontor var det bare 22 som hadde valgt kun minimumsløsningen.

Utrullingen tok tid. Planen i St.prp. nr. 46 var at førstelinjekontorene «i det alt vesentlige» skulle være etablert innen 2010. Store norske leksikon oppgir at 270 nye Nav-kontor ble opprettet i 2007–2009, og at det ble opprettet kontor i alle kommuner i årene 2006 til 2011. Reformperioden regnes derfor fra 2006 til 2011.

Hva reformen skulle gi

Det viktigste målet var «én dør inn»: en førstelinjetjeneste med et arbeids- og velferdskontor i hver kommune, i stedet for opptil tre kontorer. Kommunen beholdt ansvaret for sosialhjelpen, men skulle møte brukeren på samme kontor som staten.

Utfordringer underveis

Den mest kjente utfordringen var generalistmodellen. Tanken var at veilederne skulle kunne hjelpe brukerne på tvers av alle fagområder, men det brede regelverket gjorde det vanskelig i praksis. Ifølge Store norske leksikon ble ambisjonen om en generalistmodell forlatt etter kort tid. Evalueringer viste også at flere av Stortingets forutsetninger for reformen ikke var oppfylt.

I 2013 ble Nav omorganisert med en ytelseslinje og en tjenestelinje, en organisering som lignet den man hadde hatt før reformen. Nav-direktør Joakim Lystad, som hadde vært direktør siden 2010, gikk av i 2015. Store norske leksikon nevner IT-overskridelser i milliardklassen som en av grunnene, og peker i tillegg på kritikk fra et ekspertutvalg, ledet av Sigrun Vågeng.

EØS-saken i 2019

Den mest alvorlige krisen i Navs historie ble kjent i 2019. Nav tolket artikkel 21 i EUs trygdeforordning feil fra 2012, da forordningen trådte i kraft for Norge 1. juni 2012. Saken gjaldt sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger, og Nav hadde begrenset utenlandsopphold til fire uker i året. Bildet av mottakere på lang ferie på Kanariøyene stemmer dårlig: mange av dem som ble rammet, hadde ikke vært på ferie, men hos familie andre steder i EØS.

Utvalget pekte blant annet på mangel på juridisk kompetanse om EØS-retten. Ifølge NOU-en ble Navs rundskriv om sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger skrevet av saksbehandlere uten særskilt EØS-rettslig kompetanse, og utvalget mente at det også i deler av departementet var manglende kompetanse på EØS-rett.

Granskingsutvalget, ledet av Finn Arnesen, ble oppnevnt 8. november 2019 og avga NOU 2020:9 «Blindsonen» 4. august 2020. Utvalget anslo at minst 1 100 personer var urettmessig krevd for tilbakebetaling, at om lag 3 000 hadde fått urettmessig stans, avkortning eller avslag, og at over 4 000 var berørt til sammen. Riksadvokaten pekte i oktober 2019 på at minst 48 kunne være uriktig dømt. I juli 2020 fant påtalemyndigheten rettsanvendelsesfeil i 89 dommer, og Nav anslo at 75 domfelte var rammet.

Nav i dag

I dag kalles etaten Nav, men det formelle navnet er fortsatt Arbeids- og velferdsetaten. Skrivemåten «NAV» ble avløst av «Nav» fra 1. november 2024. Hvorfor, forklarer vi i artikkelen om navnet. Ifølge Store norske leksikon hadde Nav i 2023 rundt 22 000 ansatte og 259 Nav-kontor i kommuner og bydeler, og utbetalingene til trygdeordningene som Nav forvalter var på 640 milliarder kroner. Nav-loven er endret ved lov av 25. april 2025 med virkning fra 1. januar 2026.

Vil du finne kontoret ditt, bruker du kommunesøket vårt. Har du spørsmål om en ytelse, ringer du Nav kontaktsenter på 55 55 33 33. Vil du lese mer om fortiden, kan du begynne med trygdeetaten og de lokale trygdekontorene.